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신개발주의와 포퓰리즘

이승만 정권이 전후의 국민 불만 해소와 정권 유지 차원에서 선심형 소비 및 분배 정책들을 폄으로서 일시적 현상으로 나타난 적이 있었다. 그러나 그 후 권위주의 정권 하에서 찾아보기 힘들다가 민주화의 진전과 함께 지방자치가 실시되면서, 포퓰리즘적 현상이 정치분야에서 심심찮게 목격되고 있다.

한국에서 최근 나타나고 있는 포퓰리즘은, 서구정치에서 볼 수 있었던 진보적 성향의 대중주의나 인민주의의 의미가 아니라, 정권의 취약성을 만회하기 위해 국민들의 환심을 사는 인기 중심의 정책을 펴는 현상을 의미할 뿐이다. 포퓰리즘이 한국에서 인기영합주의란 표현으로 사용되고 있는 것은 바로 이러한 이유 때문이다.
특히 노무현정부가 들어서면서, 주요 언론들은 개혁정책의 많은 부분이 포퓰리즘적이라고 논평하고 있다. ‘균형·분배·민주’ 등의 진보적·개혁적 이념을 표방하는 정책들을 펴고자 했지만 소수파 정권으로 한계를 직면하자, 국민참여와 지지를 획득하기 위한 현실 타협주의적 입장을 취하면서 노무현정부 하에서 포퓰리즘이 나타나게 된 것으로 해석하고 있다.

포퓰리즘은 대규모 개발을 전제하는 국책사업과 관련된 부분에서 가장 잘 드러나고 있다. 가령, 새만금간척사업, 경인운하건설, 금정산·천정산 터널공사, 북한산터널공사, 방폐장건설, 등과 같은 국책사업들 이전 정부(노태우, 김영삼, 김대중 정부) 시절 유권자의 표심을 잡기 위해 급조된 선거공약으로, 혹은 지역경제를 살린다는 명분을 내세운 지방자치단체의 비민주적 정책결정을 통해 제시된 것들이 대부분이다. 이것이 함의하는 바, 국책사업들은 그 자체로서 이미 강한 표퓰리즘적 요소를 띠고 있었다.

그래서 대통령 선거와 같은 정치적 국면에서 후보들은 표를 얻기 위해 국책사업들을 중단하거나 재검토하겠다는 선심형 약속을 경쟁적으로 제시하곤 한다. 후보시절 노무현대통령도 환경단체나 지역주민들의 요구에 따라 취임하면, 주요 국책사업들의 추진을 중단하거나 아니면 사업타당성 자체를 처음부터 다시 검토하겠다고 약속했다. 그러나 실제 취임 후에는 어느 것 하나도 본래의 약속대로 중단하거나 재검토하는 조치를 취하지 않았다. 오히려 시간이 경과하면서 정부는 사업 대부분을 재추진하는 쪽으로 결정을 내리거나 방향을 잡아 갔다. 여기에 바로 표퓰리즘적 정치의 요인이 작용했던 것이다.

대규모 개발을 전제하는 국책사업들에 대해선 지역환경이나 생태계를 심대하게 파괴할 수 있다는 국민적인 우려가 있지만, 동시에 지역경제 진흥이나 성장에 적잖은 기여를 할 것이라는 국민적 기대도 있다. 따라서 추진여부가 논란이 되면 환경주의자와 개발주의자 간에 좁힐 수 없는 대립과 갈등이 나타난다. 실제 노무현정부가 출범한 후 새만금 간척사업, 방폐장건설, 금정산·천정산터널공사 등과 같은 국책사업의 추진여부를 둘러싼 국민적 갈등이 재연하면서 나라 전체가 분열하는 듯 했다.

이는 소수파 정권으로 출범했던 노무현정부에 대해 심각한 도전이었고, 또한 개혁과 진보를 지향하는 정책노선에 뭔가 손질을 가하지 않으면 안 되는 빌미가 되었다. 이때부터 노무현정부는 개혁적이고 진보적인 정치적 노선 대신 대중추수적인 정치 노선을 취하는 입장으로 선회하면서 포퓰리즘적 정책성향을 드러내기 시작했다. 실제 2003년 중반을 거치면서, 노무현정부는 정권초기의 ‘분배와 안정’에서 ‘성장과 개발’로 정책기조를 서서히 바꾸었다. ‘소득 2만 달러’로 상징되는 신(경제)성장주의 혹은 경제우선주의가 노무현 정부의 실질적인 정책성향으로 드러난 것도 바로 이때부터였다.

이 같은 정책성향은 1998년 경제위기 이후 밀려들기 시작한 신자유주의란 이념을 일정하게 추종하는 것이기도 했다. 자유시장 경쟁이념을 표방하는 신자유주의는 1990년대부터 본격화된 지구화의 중심이념이기도 하다. 첨예해지는 국제경쟁에서 살아남기 위해, 그리고 경제를 되살려 국민적인 지지를 얻기 위해, 노무현정부는 선택의 여지가 없이 기술혁신, 노동시장의 유연화, 기업구조조정, 자본시장의 개방, 벤처산업육성 등과 같은 ‘경제 추스르기 최우선 정책’을 펴지 않을 수 없었다. 이는 국민들이 정부에 대해 거는 ‘기대의 최대치’이기도 했다.

국책사업들이 당초 약속과 달리 추진하는 쪽으로 방향을 튼 것은 경제 성장과 안정화, 그리고 지역개발 등을 선호하는 다수 국민들의 개발주의 욕구에 부응하는, 즉 대중추수적이고 인기영합적 입장을 드러낸 것이었다. 포퓰리즘이 신자유주의와 맞물리고, 국책사업의 재추진을 중심으로 참여정부의 성장정책들이 가동하면서, 과거의 개발주의가 되살아나는 듯했다. 다시 말하자면, 참여정부 하에서 신자유주의가 포퓰리즘과 결합하면서 균형발전과 신성장을 내세운 채 국토환경을 대대적으로 개발하는 ‘신개발주의(neo-development)’란 풍조가 급속히 확산되었다.

신개발주의는 60~70년대 국가가 주도적으로 경제성장을 추진하는 가운데 풍미했던 개발주의에 조응되는 개념이다. 1990년대 들어 성장시대에 만들어졌던 개발기구나 정책(예, 경제기획원, 경제개발5개년 계획 등)은 폐기되고 경제에 대한 정부의 직접 개입도 시장의 자율성으로 대체되는 추세에 따라 개발주의는 퇴색되는 듯했다. 그러나 1997년 외환위기를 겪은 뒤, 경쟁력을 우선하는 신경제 건설이 국정의 최우선 과제로 떠오르면서 신성장주의 혹은 경제지상주의가 등장했고, 이는 지구화의 물결을 타고 침투한 시장경쟁 이념인 신자유주의와 결합하면서 신개발주의로 나타났다. 때문에 신개발주의는 ‘신자유주의적 개발주의’라 할 수 있다.

신개발주의란 경향은 국책사업들이 포퓰리즘적 방식으로 추진하게 되면서 나타난 것이지만 노무현정부가 출범하면서 제시한 주요 국정과제들 속에서는 이미 처음부터 내재되어 있었다. 가령, 국가균형발전, 신행정수도건설, 동북아경제중심 등과 같은 핵심국정과제들은 ‘국민적 요구와 기대에 부응하는 방식, 즉, 포퓰리즘적 방식으로 추진되면 하나같이 국토환경에 심대한 영향을 줄 강한 개발주의 요소를 함축하고 있었다. ‘균형발전’ 과제는 지방별로 지역혁신역량을 도모하는 새로운 산업공간을 건설해야 하고, ‘신행정수도’ 과제는 국토의 중앙에 인구 50만이 사는 신도시를 조성해야 하며, ‘동북아경제중심’과제는 국제 비즈니스 활동을 집적시킬 개방형 경제특구를 국토의 여러 군데 개발해야 했다.

국책사업들이 당초의 약속과 달리 추진 결정을 보류하거나 재추진 쪽으로 가닥을 잡게 된 것은 국민들의 개발주의 정서에 영합하는 정책결정가들의 반환경적 정치관이 작용했던 것이다. 이렇게 해서 노무현정부는 초중반(대개 2003, 2004년)을 거치면서 기업도시특별법, 지역특화특구법, 골프장 240여개 동시인허가 검토, 경제자유구역법, 신수도권 관리방안, 혁신도시조성, 수도권 신도시건설, 그린벨트 내 국민임대주택건설 등 일련의 신개발주의 정책과 제도들을 양산했다. 국책사업의 재추진과 마찬가지로, 이러한 신개발주의 정책들은 균형발전, 신성장동력 창출, 일자리 창출, 국민소득 2만 달러 달성, 국가경쟁력 향상을 위한 것으로, 국민의 강한 개발욕구에 부응하기 위한 것임을 명분으로 내세웠다. 전형적인 포퓰리즘적 정책임을 시사하는 것이다.

포퓰리즘적 신개발주의 정책은 구개발주의 정책과 비교된다. 구개발주의 정책은 국가 혹은 정부의 통치적 관점을 반영한다면, 신개발주의 정책은 민주화와 더불어 점증한 국민들의 강한 개발욕구를 반영한다. 구개발주의 정책은 낙후지역의 개발이나 공공인프라의 건설과 같은 공익을 우선했다면, 신개발주의 정책은 토지의 저렴한 공급, 기술혁신, 경쟁력 강화와 같은 사익을 더 우월하게 반영한다. 구개발주의 정책은 국토환경을 물리적으로 개조하는 데 역점을 두지만, 신개발주의 정책은 국토환경을 적극적으로 활용해 그 경제적 가치를 극대화하는, 즉 ‘국토환경의 상품화’를 추구한다. 구개발주의 정책 하에서 환경문제는 대기오염, 수질오염 등과 같은 환경오염을 중심으로 하지만, 신개발주의 정책 하에서는 생물종이 사라지고 환경유해물질이 확산되면서 환경질환이 속출하는 등 생태계의 유기적 파괴를 중심으로 한다.

끝으로 구개발주의 정책은 중앙정부 중심으로 추진되는 경향이 있었지만, 신개발주의 정책은 지방자치의 확산과 더불어 지방자치단체 수준에서 광범위하게 추진되고 있다(예, 서울시의 청계천복원사업).

참고
www.seri.org 조명래(단국대 교수) '포퓰리즘과 환경'

아르헨티나의 포퓰리즘(페로니즘)

아르헨티나의 페론과 그들의 추종자들이 보여주는 정치행태를 말한다.‘민중주의'라고 번역되기도 하지만 엄밀한 의미에서 민중을 위한다기보다는 ‘민중’을 빙자하거나 사칭한 엉터리 이데올로기에 가깝다고 할 수 있다.

포퓰리즘을 주도하는 정치지도자들이 개혁을 내세우긴 하지만 권력을 획득하고 대중의 정치적 지지를 얻기 위해 이것저것 가리지 않고 내세우는 허울좋은 슬로건에 불과하다. 원칙과 일관성이 없이 ‘정의’니 ‘제3의 길’이니 하며 화려한 수사(修辭)를 동원하므로. 정치적 편의주의, 기회주의적인 이데올르기라고 할 수 있다.

19세기말, 그때까지 농산물 수출에 편중돼있던 무역이 냉장기술을 도입하며 육류의 수출로 확대되며 경제호황을 누리기 시작했고, 이러한 경제 활황을 누리기 위한 이민자가 늘어 1천5백만이던 인구도 1914년 8백만으로 증가했다. 이는 당시 적극적인 이민정책을 폈던 호주와 캐나다와 비교할 때도 상당한 증가율이었다.

1914년 제1차 세계대전 당시 아르헨티나는 세계 최고의 부유국이었고, 뉴욕과 런던에 이어 세계 세번째로 지하철을 건설한 국가이기도 했다.아르헨티나로 몰려온 이민자들은 60%가 부에노스 아이레스와 꼬르도바, 로사리오 등 대도시에 몰려 상업과 서비스업에 종사하며 정착했으나 나머지는 지방에서 농업에 종사했다. 당시 임금수준은 세계 최고인 미국과 독일과 비슷했으나, 미국과 독일이 공업분야에 치중했던 점을 감안하면 더 높은 수준이었다고 할 수 있다.

그러나 1929년 세계 대공황을 맞으며 아르헨티나의 농축산물 대(對)수출국가가 사라졌고, 아르헨티나 정부는 이를 내수시장의 활성화로 풀려고 하며, 자유시장경제에 정부가 관여하기 시작했다. 1930년 중앙은행 설립과 함께 곡류와 육류의 시장가격에 관여하며 생산자에게 최저가를 보장해줬다. 이 과정에서 군부가 개입하기 시작했고, 군부는 석유와 철강산업, 해운업에서 통제라는 이름으로 경제에 참여하며 힘을 발휘하기 시작했다.

1930년 이뽈리또 이리고젠 대통령에 항거하는 군부 쿠데타가 일어났고, 로베르또 오르띠즈가 1938년 대선에서 대통령으로 당선됐다. 후안 도밍고 페론은 육군 대령으로 쿠데타에 참여하여 한직인 노동부 장관과 국방부장관, 부통령직까지 겸임하고 있었다. 그는 급여의 인상과 노동환경 개선 등으로 대체적으로 사회주의 성향을 띄고 있던 노동자들의 지지를 받는다. 페론의 혁명적인 정책에 거부감을 느낀 반대파에 의해 투옥되지만, 노동자들의 총파업을 등에 업고 석방, 라 보카 등 노동자 밀집거주지역의 대규모 지지에 힘입어 54% 득표로 대통령에 당선되었다. 노조만이 아니라 산업가 세력도 페론을 지지했다. 이들은 페론이 전통적지배세력인 농업 세력을 무너뜨리고 새로운 질서를 수립할 것을 희망했다.

이후 1952년까지 첫임기 기간은 모든 면에서 아르헨티나 최고의 절정기였다.
페론은 1948년 연말상여금을 지급하는 등의 내용이 포함된 새 노동법을 시행하며 노동자에게 절대적인 지지를 받는다. 당시 총재화의 50%를 노동자들이 보유하고 있을 정도였다. 현재는 25%정도이다.

페론은 이러한 자신의 위기를 극복하기 위하여 자신의 정치를 정의주의(Justicialismo)로 포장하며 독재화를 가속 시켜 갔다. 정적에 대해 가혹한 정치적 탄압을 가했고 헌법을 개정하여 임기를 연장시켰다.
하지만 그와 퍼스트레이디였던 에바페론은 국민들의 눈앞에서는 누구보다도 국민을 걱정하고 사랑하는 인간적인 모습을 연출하는 퍼포먼스적 감성정치 를 통하여 한편에서는 잔혹한 독재자란 비난과 다른 한편에서는 국민의 은인이란 찬사를 함께 들어왔다.
하지만 페론의 장기독재는 군사쿠데타에 의해 종식되었고 아르헨티나의 경제 사정은 날로 악화되었다.


특징
(1) 지나친 인기 영합주의
산업화의 물결 속에 수많은 사람이 도시로 몰려들었다. 돈도 없고, 일자리도 없는 가난한 사람들은 하루하루 생계가 걱정이었다. 이런 한계적 상황에 내몰린 처지에서 길게 볼 여유가 없었고, 사회를 합리적으로 개혁하는 일보다는 즉각적으로 실리를 얻는 것이 더 급했다.
(2) 개혁이라는 허울 좋은 명분
개혁이라는 미명하에 저소득 계층의 임금을 올려주고 복지를 늘리는 등 각종 물량공세를 폈다. 중산층은 중산층대로 혜택을 보고자 했으므로 아무도 손해 보지 않는 누이도 좋고 매부도 좋게 하는 것을 지향했다.

결과
(1) 국고 및 재정 압박
에바 페론은 손을 벌리는 사람이면 누구에게나 사랑을 베푼 결과 인기가 하늘 높이 치솟았으나 지나친 분배위주의정책으로 막대한 재정적자를 초래하고 실질임금의 저하를 가져왔다.
(2) 국민들의 반감 고취
정치인들로부터 기업인, 노동자들에 이르기까지 모두들 나라살림은 안중에도 없는 것처럼 행동해 국민들의 반감을 이끌었으며, 무책임하고 기회주의적인 세태를 초래하는 대 일조 했다.
(3) 엄청난 인플레이션과 저성장의 악순환
퍼주기 정책으로 국고를 바닥내고 눈 앞의 이익에만 급급한 세태를 초래해 인플레이션과 저성장의 악순환을 만들어냈다.


참고
http://www.udeca.net/ 한경연 월례 세미나 '페로니즘에 대해..'
http://sigma101.nazip.net/ 함께하는 사회문제 '포퓰리즘'

포퓰리즘 [populism]

대중주의라고도 하며, 인기영합주의·대중영합주의와 같은 뜻으로 쓰인다. 일반 대중을 정치의 전면에 내세우고 동원시켜 권력을 유지하는 정치체제를 말한다. 소수의 지배집단이 통치하는 엘리트주의와 대립적인 의미이다.

포퓰리즘의 어원은 1891년 미국에서 결성된 파퓰리스트당(Populist Party), 즉 인민당(People's Party)에 기인한다. 파퓰리스트당은 당시 미국의 양대 정당으로서 1792년에 창당된 미국민주당(Democratic Party)과 1854년에 결성된 미국공화당(Republican Party)에 대항하기 위해 농민과 노조의 지지를 목표로 경제적 합리성을 도외시한 과격한 정책을 내세웠다.

통상 정치 지도자는 반대편 정치세력 또는 정치엘리트들의 저항에 직면할 때 국민에게 직접 호소하고, 그 대중적 지지를 권력유지의 기반으로 삼는다. 제2차 세계대전 후 노동대중의 지지를 얻어 대통령에 당선된 아르헨티나의 페론 정권이 대표적 포퓰리즘이다. 민중의 지지를 바탕으로 하였으나, 실제로는 특정 지도자나 독재자의 권력을 공고히 하는 정치행태이다.

포퓰리즘의 근본 요소는 개혁을 내세우는 정치 지도자들의 정치적 편의주의(便宜主義)나 기회주의(機會主義)이다. 예를 들면 선거를 치를 때 유권자들에게 경제논리에 어긋나는 선심 정책을 남발하는 일이 전형적이다.

포퓰리즘을 이끌어가는 정치 지도자들은 권력과 대중의 정치적 지지를 얻으려고 겉모양만 보기 좋은 개혁을 내세운다. 민중 또는 대중을 위하는 것이 아니라 지나친 인기 영합주의로 빠지기 쉽고, 합리적인 정치·사회 개혁보다 집권세력의 권력유지에 악용되기도 한다.

특권 엘리트 계층과의 투쟁에서 일반 대중의 힘과 권리를 대변하는 정치적인 독트린으로 사용되기도 한다.
포퓰리즘의 개념은 좌파와 우파 양쪽에서 적용된다.